[L]a Sala debe indicar que, si bien las circulares tradicionalmente se han considerado como actos orientados a impartir instrucciones para la correcta interpretación o aplicación de las normas, lo cierto es que no se encuentran exentas de control judicial. En efecto, cuando la administración excede la función meramente instructiva y genera disposiciones de obligatorio cumplimiento con la capacidad de afectar derechos o imponer deberes, este tipo de actos se tornan en susceptibles de control judicial. En el presente caso, la Sala considera que las circulares expedidas por el Ministerio de Transporte no se limitaron a reiterar los parámetros legales, reglamentarios o jurisprudenciales sobre la materia que exponen, ni se circunscribieron a la orientación de los destinatarios. Por el contrario, dichos actos: 1. Ordenan el inicio y culminación de procesos contravencionales, con base en la información extraída del RUNT. 2. Habilitan expresamente a las autoridades de tránsito para imponer sanciones por la sola ausencia del certificado de revisión técnico-mecánica en el RUNT. 3. Y si bien están formalmente dirigidos a autoridades administrativas (alcaldes, gobernadores, organismos de tránsito, empresas transportadoras y CDA), su contenido normativo incide directamente sobre los derechos y obligaciones de los ciudadanos, al establecer los presupuestos para la imposición de comparendos, multas e incluso la inmovilización del vehículo. Por consiguiente, el conjunto de directrices contenidas en las circulares configura una manifestación unilateral de la voluntad de la administración con efectos jurídicos directos sobre los administrados, en la medida en que condiciona la actuación de las autoridades de tránsito y determina consecuencias sancionatorias inmediatas para los ciudadanos, razón por la cual puede concluirse que tienen naturaleza de acto administrativo en sentido material y, por tanto, son susceptibles de control judicial.

Pues bien, del análisis de los actos objeto del presente proceso la Sala advierte que, por medio de la Circular núm. 20134200330511 de 12 de septiembre de 2013, el Ministerio de Transporte instó a las autoridades locales, empresas de transporte y Centros de Diagnóstico Automotor (CDA) a cumplir con las normativas sobre la revisión técnico mecánica obligatoria y el mantenimiento preventivo y correctivo de los vehículos. […] Bajo la misma línea, con la Circular núm. 20144000135701 del 6 de mayo de 2014, la entidad demandada subrayó la importancia de garantizar que los vehículos contaran con la revisión técnico mecánica vigente y el SOAT, esenciales para prevenir accidentes y atender a heridos. […] Además, advirtió que aproximadamente la mitad de los vehículos no cumplían con los comentados requisitos. Así, invitó a implementar campañas de control y emplear los datos del RUNT para detectar irregularidades. Con la misma intención, por medio de la Circular núm. 20144000213141 del 17 de junio de 2014, la Dirección de Tránsito y Transporte del Ministerio demandado reiteró a alcaldes, gobernadores y organismos de tránsito la obligación de exigir el cumplimiento de las normas sobre revisión técnico-mecánica y SOAT. Enfatizó en que no portar el SOAT ni cumplir con la revisión técnico-mecánica incrementaba el riesgo de accidentes. Detalló los procedimientos sancionatorios previstos por el Código Nacional de Tránsito, que permiten la detección de infracciones mediante medios técnicos o tecnológicos. Afirmó que el uso de tales herramientas reducía confrontaciones, riesgos de corrupción y mejoraba la eficacia operativa. Además, insistió en que la inexistencia de certificados de revisión técnicomecánica en el RUNT era prueba suficiente para iniciar y culminar procesos administrativos sancionatorios. Al terminar, repitió la importancia del uso de medios electrónicos y tecnológicos como sustento legal y administrativo. Además, instó a las autoridades de tránsito a realizar controles rigurosos y sancionar a los infractores conforme a la normativa vigente. En esa medida, para la Sala es claro que la instrucción impartida en los actos acusados busca que sus destinatarios ejerzan los controles relacionados con los deberes de portar el seguro obligatorio y realizar la revisión técnico-mecánica y que por medio de herramientas como el RUNT determinen los vehículos que carecen de revisión técnico-mecánica, den comienzo y culminen los procedimientos administrativos sancionatorios correspondientes por el desconocimiento de la obligación comentada. Las circulares establecen que las autoridades de tránsito pueden emitir la orden de comparecer basándose en la información técnica o tecnológica, incluyendo consultas en el sistema RUNT, ello siempre y cuando los registros comprueben que el vehículo no ha cumplido con la revisión técnico-mecánica. De manera que la información contenida en el RUNT puede ser utilizada para identificar el incumplimiento, lo que acarrea el inicio del proceso contravencional correspondiente, sin necesidad de una inspección física previa al vehículo y la posterior sanción. Así, de acuerdo con lo señalado en la circular y conforme a lo resaltado anteriormente, si al consultar el RUNT las autoridades de tránsito no encuentran el certificado correspondiente, podrán iniciar, tramitar y terminar un proceso sancionador. Ello, dado que la falta de este certificado constituye una infracción, es posible imponer la sanción basándose en la información proporcionada por la plataforma. Ahora bien, justamente ese es el escenario o la posibilidad que el demandante cuestiona, argumentando que es ilegal, ya que, en su criterio, la ley establece que la sanción debe aplicarse únicamente al propietario de un vehículo que esté transitando sin el certificado. En este sentido, el demandante sostiene que, según lo dispuesto en la circular, podría imponerse una sanción a un propietario cuyo vehículo no esté circulando, simplemente porque en el RUNT no se encuentre registrado que cuente con el certificado de revisión. En ese contexto, es necesario considerar dos (2) aspectos para determinar el alcance de las circulares. Primero, las autoridades de tránsito pueden utilizar medios tecnológicos para iniciar procedimientos en relación con vehículos que se encuentren transitando. Segundo, también pueden emplear estas herramientas para iniciar procedimientos respecto a vehículos que no estén circulando. La Sala observa que los actos demandados se refieren a las dos (2) hipótesis justificando la legalidad de iniciar los trámites administrativos y expedir comparendos en ambas circunstancias.

A partir del análisis de las disposiciones contenidas en el Código Nacional de Tránsito, para la Sala es dable concluir que las sanciones derivadas del incumplimiento de las condiciones técnico-mecánicas, ambientales y de seguridad de los vehículos solo resultan procedentes cuando el vehículo se encuentra efectivamente en tránsito o circulación por las vías del territorio nacional. Las normas previamente expuestas establecen de manera expresa que la obligación de garantizar el cumplimiento de las condiciones técnico-mecánicas, ambientales y de seguridad se predica exclusivamente de los vehículos que se encuentren en circulación o tránsito efectivo por el territorio nacional. En consecuencia, la imposición de sanciones administrativas por el incumplimiento de tales condiciones solo resulta jurídicamente procedente si se constata que el vehículo se encontraba transitando al momento de la infracción. Como se acaba de ver, el artículo 28 ibidem indica que, "para que un vehículo pueda transitar", debe cumplir con determinadas condiciones técnicas. Lo cual denota que la exigencia legal está supeditada a la acción de circular por la vía pública, y no a la simple tenencia o propiedad del automotor. En línea con ese criterio, el artículo 50 ibidem reitera dicha exigencia al establecer que el propietario o tenedor del vehículo que "transite por el territorio nacional" debe mantenerlo en óptimas condiciones mecánicas, ambientales y de seguridad. Esto implica una relación directa entre el deber de mantenimiento y el hecho objetivo de transitar. Bajo la misma lógica, el artículo 131 ibidem (literal C.35), destaca la existencia de una conducta activa por parte del conductor o propietario: la circulación del vehículo sin cumplir los requisitos técnicos exigidos. De allí se infiere que la infracción se configura en acto, no en estado, es decir, cuando el vehículo efectivamente transita en condiciones irregulares, y no por el solo hecho de su existencia en tal estado mientras permanece inmovilizado o fuera de la vía. Finalmente, los artículos 135 y 137 ibidem, que regulan el procedimiento sancionatorio, parten de un presupuesto fáctico indispensable: la comisión de la infracción. La primera disposición plantea que debe ordenarse detener la marcha del vehículo, lo que conlleva la necesidad de una conducta activa de tránsito. La segunda autoriza el uso de medios tecnológicos para detectar infracciones, pero requiere probar la ocurrencia de los hechos sucedidos en el tránsito, lo que refuerza la interpretación según la cual el tránsito efectivo del automotor constituye un presupuesto indispensable para la configuración de la infracción. En ese orden, la Sala considera que, comoquiera que la legislación vigente sobre la materia no habilita la imposición de sanciones por el solo hecho de que un vehículo se encuentre registrado en el RUNT sin revisión técnico-mecánica al día, si no se acredita que el automotor se encontraba en tránsito al momento de la cometer la infracción, y toda vez que los actos demandados establecen la posibilidad de dar curso a la actuación administrativa e imponer sanciones exclusivamente a través de la información contenida en la mencionada plataforma, sin necesidad del presupuesto fáctico de la circulación, es evidente que se desconoció el alcance de las normas que sirvieron de sustento a las circulares cuestionadas, toda vez que se modificó o amplió el contenido material de aquellas y, de contera, que se incurrió en vulneración de norma superior. Así, la Sala identificará los apartes que resultan nulos y declarará la nulidad de su contenido excluyéndolos de las circulares objeto del presente trámite, comoquiera que el Ministerio de Transporte no se encontraba facultado para impartir instrucciones a los alcaldes, gobernadores y organismos de tránsito en dirección a permitir que, a través del cruce de datos contenidos en el RUNT, se imponga a los vehículos que no se encuentren en circulación la infracción C-35, numeral 8, del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, relacionada con la falta de la revisión técnico-mecánica, pues ello constituye la creación de una conducta que da origen a la sanción en términos no definidos por el marco jurídico. Por lo tanto, el cargo prospera.

[P]ara la Sala resulta evidente que las circulares no establecieron un plazo específico para la realización de la revisión técnico-mecánica reiteradamente mencionada. En su lugar, hicieron referencia a los términos ya fijados en las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, tanto para vehículos de servicio público como particular. En efecto, el propósito de las circulares cuestionadas no fue delimitar el plazo para realizar la revisión, sino recordar a las entidades los tiempos estipulados en el marco normativo. Dicho de otro modo, la obligación ya se encontraba definida en las disposiciones legales citadas en los actos cuestionados. En particular, una de las circulares aludió al artículo 52 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 12 de la Ley 1383 de 2010, y el artículo 202 del Decreto 019 de 2010, […] En resumen, toda vez que la tesis que fundamenta el cargo del libelo introductorio no es cierta, el cargo no prospera.

Visto el artículo 188 del CPACA, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto.