Síntesis del caso: El señor (***), presentó acción popular contra la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otras entidades, debido a la distribución inequitativa de los subsidios del programa Agro Ingreso Seguro (AIS). Alegó que el programa había favorecido a personas sin relación con el sector agropecuario, lo que vulneró los derechos colectivos de la moralidad administrativa y el patrimonio público. "(...) Al definir este derecho conforme con las voces jurisprudenciales, se plantea que la moralidad administrativa es el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público –también derecho colectivo con el que guarda estrecho vínculo- sea manejado de acuerdo con la legislación vigente (de ahí su íntima relación con la legalidad) y con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario, ya que lo mínimo que la sociedad espera de quienes administran los bienes y recursos públicos, es que lo hagan con rectitud, diligencia, ética objetiva, cuidado, absoluta transparencia, pulcritud y honestidad (de ahí su íntima relación frente a fenómenos como el de la corrupción, la mala fe, y la lucha contra propósitos torcidos o espurios, entre otros). (...) Así, la construcción jurisprudencial sobre el tema establece dos aspectos principales cuya infracción conduce a la violación del derecho colectivo del patrimonio público: (i). El mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento, y (ii). Que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados, pero también a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y en especial, con la finalidad social del Estado. En tal virtud, si el funcionario público o el particular administraron indebidamente recursos públicos (Sentencia del 6 de septiembre de 2001, exp. AP – 163 de 2001), “bien porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público”. Y ha concluido (Sentencia del 21 de mayo de 2008, exp. 01423-01) “que la afectación de patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa”, por cuanto generalmente acompaña la falta de honestidad y de pulcritud en las actuaciones administrativas en el manejo de recursos públicos. (...) Respecto del alcance de la acción popular y los poderes que le fueron conferidos al Juez popular por mandato legal, se encuentra que en este tipo de proceso el demandante no formula una pretensión para él, ni pide que se declare la existencia de un derecho a su favor; su petición por el contrario, está orientada a que el Juez tome las medidas necesarias para garantizar un derecho colectivo amenazado o vulnerado. Y de la persona citada como presunta vulneradora del derecho, se persigue el cumplimiento de las obligaciones para que cese la amenaza o la vulneración de un derecho colectivo. Así, el Juez no tiene entonces como función dirimir un conflicto entre partes dueñas de un derecho subjetivo en disputa, sino garantizar a la comunidad el derecho colectivo que de acuerdo con la manifestación del demandante, está siendo vulnerado o amenazado. Para tal fin el Juez debe tomar Dr. Martín Bermúdez Muñoz y de l Corte Contitciomal C-644 de 2011en la sentencia como medida definitiva -O si es el caso antes como medida cautelar-, las disposiciones que considere necesarias para garantizar la vigencia del derecho colectivo vulnerado o para que cese la amenaza que se cierne contra el mismo. (...) Conforme con estos principios, es claro que si a partir de los hechos afirmados en la demanda el Juez encuentra que se han vulnerado derechos colectivos distintos de los invocados, debe declarar su vulneración, y si concluye que se deben tomar decisiones distintas de las solicitadas para protegerlos, debe adoptarlas en la sentencia. La prevalencia del derecho sustancial, la oficiosidad de la acción una vez se impetra, y el deber judicial de adecuación de la demanda imponen concluir (i) que en la acción popular las partes no disponen del derecho en litigio como ocurre ordinariamente en otros procesos; (ii) que el demandante no puede aspirar a que el Juez se limite a la demanda o con fundamento en el derecho invocado como vulnerado en ella; (iii) que a la entidad vulnerante no se le viola ningún derecho cuando se impone determinada orden dirigida a proteger o garantizar el derecho colectivo afectado o amenazado, solo porque esa orden no fue pedida en la demanda o porque se invocó otro derecho. Ahora, en cuanto al principio de congruencia, de acuerdo con el cual en la sentencia solo pueden resolverse las pretensiones incoadas en la demanda (que son aquellas respecto de las cuales el demandado pudo ejercer su derecho de defensa), debe interpretarse y aplicarse de manera distinta en las acciones populares teniendo en cuenta su propósito y la función que el Juez cumple en ellas. Si el planteamiento fáctico que hace el demandante y que es conocido por la entidad demandada resulta demostrado en el curso del proceso, el Juez de la acción popular puede aprobar un pacto de cumplimiento, o proferir una sentencia que tenga como base la vulneración de derechos colectivos distintos de los invocados en aquella y donde se adopten medias diferentes de las pedidas, eso sí, como lo ha referido el Consejo de Estado (Rad. 11001-33-31-001-2010-00322- 01, M.P. Oswaldo Giraldo López), “En efecto, en ellas se consagra la facultad que tienen los jueces en este tipo de procesos de proferir sentencias extra petita pero siempre dentro del margen de la conducta generadora del daño con el fin de evitar la violación al principio de congruencia y al derecho de defensa”. En razón de lo anterior, se encuentra que el disenso de los apelantes con las consideraciones y la decisión del Juez de primera instancia relativas a una supuesta extralimitación de sus competencias, no tiene respaldo en el presente asunto, como quiera que las facultades que se le confieren en materia de acciones populares van más allá de la delimitación que haya hecho el demandante de los derechos conculcados y las pretensiones en aras de su protección. El Juez está investido de competencia suficiente para tomar las decisiones que considere necesarias para salvaguardar no solo los derechos alegados en la demanda sino cualquier otro que identifique, siempre y cuando tengan relación directa con los hechos expuestos y se dirijan a sujetos que estén vinculados al proceso y hayan ejercido oportunamente su derecho de contradicción y defensa. En el presente asunto, las órdenes impartidas por el a quo (La primera instancia) determinaron la devolución de dineros que consideró indebidamente adjudicados de personas naturales y jurídicas vinculadas desde el inicio del proceso y el reintegro de dichos recursos a programas de riego y drenaje del MADR con observancia de los parámetros legales y constitucionales, así como la adopción de medidas institucionales por parte de esa entidad que impidan la repetición de escenarios cuestionados. Ninguna de estas órdenes comporta una desnaturalización de la acción popular ni una extralimitación del Juez natural ni una incongruencia en la sentencia, pues los hechos, derechos y pretensiones fueron planteados desde la demanda. Por su parte, los apelantes Inversiones Alvalena S.A.S., La Juliana S.A., el Ministerio de Agricultura y (***), indicaron que los términos de referencia al ser actos administrativos, gozan de una presunción de legalidad que no ha sido desvirtuada y que en razón de ello las consecuencias jurídicas que de aquellos se derivan son legales. Si bien no se demostró en el expediente que existen decisiones judiciales que hayan declarado la nulidad de los términos de referencia de las convocatorias 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009, sí está ampliamente acreditado -no son meras apreciaciones subjetivas- es que de esos procesos contractuales se derivaron diversas irregularidades que dieron como resultado sanciones de tipo penal, disciplinario y fiscal ya ejecutoriadas, justo por encontrar que no obedecieron a criterios legales y constitucionales que debieron ser atendidos. (...) En consecuencia, la responsabilidad de la estructuración y ejecución del programa no es predicable de un vacío normativo como lo aducen varios de los demandados sino de una indebida redacción, formulación y desarrollo de los términos de referencia con los que se ejecutó el programa y que sirvieron de base para la adjudicación de los recursos. (...) En palabras del Consejo de Estado (12 de julio de 2018, exp. 25000-23-24-0002009-00348-01, M.P. Rocío Araújo Oñate), este principio “consiste en la expectativa genuina que alberga el particular de que las reglas establecidas por el Estado para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho no sean variadas súbitamente”. Sin embargo, también ha señalado que la confianza o la buena fe de los administrados no se protegen garantizando la estabilidad o permanencia de actos u omisiones contrarios al ordenamiento jurídico, pues precisamente el interés general se presenta como un límite a la arbitrariedad; de ahí que no es jurídico en esos aspectos reclamar el principio de la confianza legítima, menos ante derechos que no se adjudicaron conforme al ordenamiento jurídico, que contrarían el interés general, los principios de equidad y transparencia, los postulados normativos de contratación pública y a los principios rectores de la función administrativa, tal como ha sido demostrado en este proceso y con las sanciones penales, fiscales y disciplinarias impuestas con ocasión de este programa, y como consecuencia de ello se hacía necesario como lo decidió el Juzgado, adoptar medidas que en lo posible reviertan los daños causados y vuelvan las cosas a su estado anterior. Adicionalmente, las circunstancias establecidas y en caso que resultara aplicable, no se han presentado de manera intempestiva como protegería el principio de confianza legítima; este es un asunto de vieja data que se conoció desde 2009 y desde entonces han salido a luz pública cada vez con mayor reproche ético y legal, más inconsistencias en la ejecución del programa y la entrega de los recursos, se han conocido decisiones judiciales y administrativas condenando los hechos aquí cuestionados y a la fecha ya han transcurrido 15 años en los que este asunto ya reviste notoriedad amplia. No obstante, la orden de reintegro de dineros tuvo en cuenta un plazo razonable para que los particulares cumplan con el reintegro de los recursos. En razón de lo anterior, la confianza legítima de la que estuvo investida la expectativa de los particulares beneficiarios se encuentra desvirtuada debido al desenlace ilícito del programa AIS, por lo que la orden del Juez de primera instancia tendiente a restituir las cosas a su estado anterior queda incólume en esta instancia, es decir, se deberán reintegrar los dineros que hayan sido recibidos por concepto de incentivo del programa Agro Ingreso Seguro, como ya han procedido varios particulares, y como también se acredita con las actas de conciliación aportadas como prueba, donde incluso varios de ellos lo hicieron a pesar que lo alegaron, también amparados en su momento por la buena fe; y es aplicación de los principios de igualdad, equidad, cuya orden busca cubrir a todos los implicados de la misma forma, su reintegro. (...) En suma, el Juez de la acción popular no es sancionador, sino garante del derecho colectivo a la moralidad y bajo esa línea ejerce una labor de concreción y consulta de su núcleo, en pro del sometimiento de las decisiones administrativas a los postulados constitucionales. Así mismo, del expediente se establece que tanto servidores públicos como particulares incurrieron en conductas transgresoras de la moralidad administrativa y del patrimonio público, lo cual respalda sin duda alguna, el reproche desde el punto de vista jurídico y ético por el contenido y el núcleo esencial de los derechos vulnerados, y ello no supone una visión subjetiva del Juez como pretenden descalificarlo varios apelantes; por el contrario, es una valoración necesaria, jurídica, razonable y proporcional, resultante de la evaluación de actuaciones en el marco de la función pública. (...) Como igual se demostró en el expediente, que por algunos particulares beneficiarios del programa también hubo vulneración a la moralidad administrativa y al patrimonio público(...) Todo lo anterior acredita que con la estructuración y la ejecución del programa AIS se incurrió en una indebida destinación de recursos públicos, en un desconocimiento de normas jurídicas que rigen la contratación pública, en una omisión del deber de vigilancia y supervisión en la función administrativa, en la transgresión a la fe pública, entre otras actuaciones que vulneraron los derechos e intereses colectivos de la moralidad administrativa y el patrimonio público por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, representado por los ex servidores que se desempeñaban para la fecha de los hechos, así como por los ex contratistas del IICA y los particulares a quienes se les demostró que incurrieron en maniobras fraudulentas para acceder a los recursos de manera ventajosa, lo que los hizo acreedores de sanciones penales, disciplinarias y fiscales. Y se ratifica que hubo una flagrante violación de los principios y normas jurídicas (Artículos 29, 209, C.Po; 2, 3, CCA entonces vigente) que conforman el derecho trifronte (Fundamental, social y colectivo) de una buena, sana y honesta administración. De ahí que corresponda a través de la presente acción popular, amparar dichos derechos colectivos y adoptar medidas que propendan a la restitución de las cosas a su estado anterior y a recuperar los recursos públicos indebidamente empleados, razones por las que se confirma la sentencia de primera instancia; y en forma consecuencial, se establece que no prosperan los recursos de apelación que se radicaron en su contra. (...)"